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李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）
继12月9日中央政治局会议提出“稳住楼市股市”后，近日召开的中央经济工作会议对2025年房地产工作做了铺排，即持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作。推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度。
在推动房地产市场止跌回稳上，“持续用力”的表述较为明确，意味着房地产止跌回稳的基础还需要夯实。在传统政策空间收窄的情况下，城中村和危旧房改造可能是短期稳楼市的新抓手。2023年7月发布的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确在35个超大特大城市和城区常住人口300万以上大城市启动新一轮城中村改造。今年11月17日，又将改造范围进一步扩大到近300个地级及以上城市。同时，符合条件的改造项目纳入地方政府专项债券支持范围，开发性、政策性金融机构提供专项借款，适用税费优惠政策，推货币化安置。
在人口向都市圈、省会城市集中的背景下，35个大中城市是房地产增量市场的基本盘，也是止跌回稳的关键。这些城市改造项目较多，比如2024年广州市将推进127个城中村改造项目。上海市《城市更新行动方案（2023-2025年）》提出2032年前预计完成62个城中村改造项目。
同时，这些城市的新市民、年轻人较多，比如广州和深圳、东莞和佛山分别有800万~1000万人、400万~600万人住在城中村，占到本地常住人口的一半左右，他们是内需和消费的主体，也是住房需求的主体。实施城中村和危旧房改造，一方面启动了房地产供给侧结构性改革，推进行业高质量发展，另一方面改变城市空间和人口“二元结构”，推动进城人口融入城市。由此，释放新市民和年轻人、城中村村民和危旧房业主的住房需求，给住房消费带来源头活水。
但目前来看，新一轮城中村改造推进进度较慢。主要原因在于，一方面是集中在大城市的城中村改造，安置补偿、公共设施补短板等改造成本较高，市场参与积极性不高；另一方面，改造周期较长，而其间房地产市场走势不稳定，若后期商品房价格下行、交易量难以达到预期，资金投入产出难以平衡。因此，此次会议明确了加力实施城中村和危旧房改造。
加力的举措，一方面结合会议提出的“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”而形成的政策红利，加快专项债发行、专项借款投放，并通过“房票安置”的货币化形式，解决拆迁安置的历史遗留问题，同时加速在售库存商品房的去化；另一方面，结合专项债收储存量土地（含收储拆迁安置用地），用作保障性住房或公共服务设施用地，从而形成资金闭环，使得具有公共属性的城中村改造能实现资金平衡，提高了市场主体参与的积极性。
另外，针对“资金难平衡”的问题，新一轮城中村改造还明确了“以肥补瘦”、片区综合开发和统筹平衡的原则，这就需要加强规划、土地、住建、发改、市政部门和教育医疗等公共部门的协同。但去年以来，这一改造的新模式还未形成。此次会议明确，明年经济工作要加强系统集成、协同配合。把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能。若能强化部门间协作，城中村改造有望提速。
从市场调研来看，各地基于“好房子”的改善型需求产品受到了市场的欢迎，在整体销售去化率有限的情况下获得了良好的业绩。但就商品市场整体销售来说，供求关系发生了重大变化，考虑到二手住房也形成了巨大供应，短期内市场管理的重点工作，还在于控制增量。会议提出合理控制新增房地产用地供应，预计控制增量的政策将在明年开始落地，在售商品房库存周期较长的，要减少（比如超过18个月）或暂停土地供应（比如超过36个月），同时调节新开工节奏，缓解供应量大造成开发商不得不以价换量的营销取向，稳定市场预期。
同时，会议还提出，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作。这主要是针对各地存量未开发用地、在售住宅和非住宅商品房库存去化压力较大的现实。过去，各地规划了较多的新区、功能区，且以产业招商为发展目标。但受到产业转型等影响，过去规划的非住宅用途的土地和项目出现供给过剩。预计在2025年，利用专项债收回存量用地、存量非住宅用地改功能（改住或改公寓）或储备而不投放，收购和盘活存量非住宅项目做保障性住房、长租公寓等政策将开始落地。
从市场调研来看，尽管商品房总量供应较大，部分区域出现供给过剩、需求不足的问题，但一方面供求错配问题明显，表现在热点城市中心区、就业密集区的刚性需求、改善型需求比较突出，但有效供给不足；库存较大、且难以去化的商品房，主要集中在城市外围或市政、生活配套设施缺失严重。另一方面，适应新市民、年轻人需求的小户型、低价位、区位优的租赁住房、商品住房供给不足。同时，适应改善性需求、价位适中的“好房子”供给不足。
下一步，解决上述结构性的住房需求，其渠道主要就是存量土地盘活利用、存量房屋改功能、城中村改造、存量项目补短板等等，这与新增建设有较大的差异，而且要考虑产品供给是否匹配需求特征，需要住建、自然资源、金融、财税等部门通力协作，也需要强化基础性制度建设。比如，创新“以需定供”“人房地钱”要素联动的住房发展规划体系，构建现房销售的支持政策体系等。
（编辑：陆跃玲）
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